历史上有名的就是1952年《大公报》煽动罪案和1967年《香港夜报》《新午报》《田丰日报》虚构新闻、煽动罪案。

而在政治机制与社会机制处于均势的情况下，公众诉求很可能由政治问题、法制问题变为法律问题，这是政治机制和社会机制的博弈使然。在笔者看来，公众诉求表达机制的法律建构不是一个一蹴而就的短期行为，而是一个与法治国家建设同步的长期行为。

第三，不利于彰显法治政府的精神。反过来说，如果我们没有将公众诉求表达机制纳入法治化的轨道之中，就不利于实现公众诉求表达的规范化。当这些环节、过程、外在因素没有受到阻滞时，程序正义便得到了体现，而由此引起的实体上的权利与义务甚至变得不再重要。法治发达国家把其定性为司法制度，就是通过司法制度将所有的诉求与纠纷引发的最坏后果予以排解。进一步讲，非法治化之下的诉求表达即便有相应的机制，也难以建立起公众与政府之间的信任关系。

在笔者看来，公众诉求表达中尽管有社会个体，但我们将这个社会个体并不看做是单个的私人。罗尔斯将问题推向了另一个层面，或者提高到另一个高度，即程序本身就是正义的一个判定标准。[18]然而，改革开放三十年后，随着计划经济向市场经济的转轨，除了国家以外，乡镇企业、外资企业、合资（作）企业、民营企业以及个体工商业者都已经成为受宪法保护的城市建设主体，所以将城市的土地属于国家所有理解为城市的土地必须属于国家所有，或者只有国家才能建设城市并发展现代化工商业，既不符合公平正义，也没有必要和可能。

不过， 2007年10月28日通过的《城乡规划法》删除了上述规定和界定，所以宪法第10条第1款规定的城市与宪法第30条规定的市的关系，依然并不明朗。通常来说，授权性规范的表达语式为A可以做某事，也可以不做某事，法理学家们通常将其称为可以P与可以不P。经土地登记的建设用地进入市场交易或改变用途，发生扩、加、改建，须按区政府确定的地价标准补缴国有土地使用权出让金和有关税费。[2]14正是基于这一学术理念，笔者力图基于法解释学的分析，为现行宪法第10条第1款的规定寻找一种能够维护宪法正当性且符合社会发展需要的解释方案。

正是基于上述两个方面的背景，笔者认为，无论是对现行宪法进行一般性思考，还是要对现行宪法进行解释，今天的人们都必须将思考的起点或者解释的前提建立在八二宪法的核心精神在于‘国家尊重和保护人权这一基础之上。来源：《法制与社会发展》2014年第1期 进入专题： 八二宪法 土地国有化 土地城市化 法解释学 。

如果采用城市的土地可以属于国家所有这一解释方案，宪法第10条第1款所遇到的理论和实践难题就会减少许多。宅基地和自留地、自留山，可以属于集体所有，也可以不属于集体所有（比如属于国家所有或者其他主体所有）。最后，这种解释方案符合我国当前关于城乡统筹和新型城镇化的发展要求。众所周知，土地制度的变革及其宪法化，不仅关涉到国家的经济制度，而且与公民的基本权利（特别财产权）密切相关。

如何解释八二宪法这一突如其来的规定，现已成为一个亟需解决的问题。（2） 一项权利是否为基本权利，与其是否规定在公民的基本权利与义务一章中并没有必然联系，在判断一项权利是否构成基本权利时，我们还应当考察该项权利对于公民作为独立的、有尊严的人是否存在重大影响，因为所谓基本权利就是人之为人的权利，是保持人的尊严与基本价值的前提。更具体的规定有待于制定土地法，但先把原则的规定载入宪法，对于农村集体经济组织的发展，对于城市建设都是有利的。2. 如果不是基于公共利益的需要，国家不得将城市或者农村的土地征收为国家所有。

事实上，宪法修改委员会及其秘书处成员对于1982年宪法中的很多问题看法并不一致，比如，作为宪法修改委员会秘书处工作人员的许崇德教授认为1982年的宪法序言具有同宪法条文相同的法律效力，[17]而作为宪法修改委员会秘书处副秘书长的张友渔先生则认为这个序言不具有一般的法律效力。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权的规定，以及宪法第33条第3款关于国家尊重和保障人权的规定。

[7]而划拨意味着集体土地权利人的权利会被剥夺两次：其一，没有期限的集体土地所有权变成了有期限的国有土地使用权。那么，城市的土地在何种条件下可以属于国家所有呢？[15]这一问题的答案是无法从宪法第10条第1款中找到，因为这一规定中并不包含完整法律规范应当包含的假设条件。

统一规定城市的土地属于国家所有。喻中：《再论可以P与 可以不P的关系》，《江汉大学学报》（人文社科版）2004年第1期。我们由此可以推断，肖蔚云教授可能是赞同第二种解释方案的。[4]很显然，国家土地管理局认为，城市的土地属于国家所有这一规定已经将1982年宪法通过之前城市里依然存在的私有土地所有权国有化了。[10]3-4 应当说，上述四种解释都具有一定的道理，但同时也都存在一定的缺陷。城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上。

即农村和城市郊区的土地可以属于集体所有，也可以不属于集体所有（比如属于国家所有或者其他主体所有）。[3]619 这似乎表明宪法起草者所说的城市是指城市市区或建成区，而不包括城市郊区的土地。

那么，如何解释作为基本权利主体的国家防御作为公权力主体的国家这个问题呢？笔者认为，人们之所以会认为这是一个悖论，主要是因为持有一种整体主义的混沌的国家观 所致，即认为作为自然资源所有人的国家和作为管理者的国家是同一个主体。事实上，无论将城市界定为城市规划区，还是城市市区，抑或城市建成区，都是不合适的，因为这些不确定法律概念所指涉的对象并不稳定，时刻处在不断变化之中。

因为其不但纠正了城市只能建立在国有土地上这种错误的认识，而且破除了土地的城市化=土地的国有化这一紧箍咒。（二） 在空间向度上，城市的内涵和外延到底是什么呢，城市规划区，还是城市建成区，或者城市市区？宪法修改委员会秘书处在1982年2月27日提交给宪法修改委员会第二次全体会议的《宪法修改草案（讨论稿）说明》中曾经提到，明确规定我国的土地所有制的第十条是新增加的。

在提出这三个问题之前，最高法院专门说明到，我院在处理城市宅基地使用权纠纷的案件时，遇到涉及城市宅基地所有权、使用权及地产税等问题。其结果是，虽然地方政府可以在短期内获得高额的土地增值收入，但却同时会给整个国家带来巨大的维稳压力，并同时会危害到科学发展观的落实和和谐社会的建立。如果偏离或者违背这个基础，将八二宪法的核心精神定位在其他方面，或者认为现行宪法作为一个根本性的决断可以剥夺公民作为人之为人的基本权利，那就会让现行宪法作为根本法成为一个有争议的问题，进而会导致以现行宪法为基础的我国现行法秩序处于正当性危机之中。从法解释学的角度来看，这一条款共有4种可能的解释方案：（1）必须论，即城市的土地必须属于国家所有。

理由在于：宪法第10条第3款仅仅规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，而不是必须依照法律规定对土地实行征收或者征用。肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》, 北京大学出版社1986年版，第43页。

[4] 参见：《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》，载《最高人民法院请示与答复》（民事卷），中国法制出版社2004年版，第319页。即，宪法授权国家在基于公共利益需要的情况下，有权将城市的土地移转为国家所有，这与社会主义建立财产社会共有（或公有）的理想是一致的。

依照不同的规范模态词类型，我们可以将法律规范分为授权性规范、命令性规范和禁止性规范三种类型（见下图）： 在这三种法律规范中，命令性规范和禁止性规范因为都具有很强的强制性，因此可以统称为强制性规范。[17] 参见李鹏：《立法与监督：李鹏人大立法日记》（上），新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第45页。

公民、法人或者其他组织如果需要使用相关土地，应当通过平等谈判协商来购买相应土地。[12] 参见张翔（主编）：《德国宪法案例选释》（第1辑）, 法律出版社2012年版, 第20-47页。  三、 对城市的土地属于国家所有现有解释方案的分析 根据笔者的梳理，对于宪法第10条第1款的规定，目前主要存在四种解释方案。法解释学   一、引言 城市的土地属于国家所有是1982年首次规定到我国宪法文本中的。

要回答这个问题，就需要结合宪法第10条第3款的规定来加以确定，因为该款关于国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿的规定，正是关于如何将非国有土地转变为国有土地的具体规范指引。[1] 参见程雪阳.公法视角下的中国国有土地产权制度[J].中国土地科学,2011,(3)，第64页。

但需要注意的是， 1. 如同上文已经指出地那样，这样的解释方案，不但会带来许多理论和实践上的问题，而且会让城市的土地属于国家所有这一规定笼罩上文革遗产宪法化的阴影，并会让现行宪法的正当性遭受质疑。[11] 第二种解释方案打破了土地城市化=土地国有化这一错误的逻辑，有利于保护农民和农民集体的土地权利。

然而，随着1987年以后城市土地的逐步市场化、城市住房制度的商品化、旧城改造和新城扩展以及随之而来的土地和房屋征收矛盾的增多，人们逐渐发现，土地领域中种种矛盾以及这些矛盾的根源，都与现行宪法第10条第1款的这一规定有关。这一宪法规范的性质是授权性规范，其准确的规范性内涵应当是： 1. 城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有。